一、土地管理為背景

　　2007年國考申論的主題是土地征用與土地的可持續(xù)發(fā)展。隨著我國各項建設(shè)特別是城市化建設(shè)步伐的不斷加快，城市的規(guī)模在日益擴大，國家采取向農(nóng)村征用土地的辦法，來滿足各項建設(shè)對土地的需求，這也是世界各國通常的做法。然而，由于經(jīng)濟社會發(fā)展對土地的剛性需求同有限土地資源之間的矛盾日益加深，加之土地交易市場由政府壟斷，導(dǎo)致我國在土地征用的過程中，出現(xiàn)的種種糾紛愈演愈烈，成為影響社會穩(wěn)定的突出因素。

　　土地是農(nóng)民主要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民生存的保障，土地征用問題能否妥善解決，不但直接影響到農(nóng)民的切身利益，也關(guān)系到整個社會經(jīng)濟能否穩(wěn)定持續(xù)健康發(fā)展。可以說，解決好土地征用問題，既是建設(shè)小康社會的必然要求，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的本質(zhì)要求。必須站在保障國家長治久安的高度來認(rèn)識規(guī)范土地征用、保護耕地問題。

　　2004年10月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革、嚴(yán)格土地管理的決定》，強調(diào)指出，實行最嚴(yán)格的土地管理制度，是由我國人多地少的國情決定的，也是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，保證經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。各地區(qū)、各部門必須認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院部署，全面清理各類開發(fā)區(qū)，切實落實暫停審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的決定，土地市場治理整頓取得積極進展，有力地促進宏觀調(diào)控政策的落實。要確保土地市場治理整頓的成效，減少以至杜絕盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)，從根本上解決圈占土地、亂占濫用耕地等問題。因此，必須正確處理保障經(jīng)濟社會發(fā)展與保護土地資源的關(guān)系，嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，努力盤活土地存量，強化節(jié)約利用土地，深化改革，健全法制，統(tǒng)籌兼顧，標(biāo)本兼治，進一步完善符合我國國情的最嚴(yán)格的土地管理制度。

　　由此可見，2007年國考申論材料以土地征用和可持續(xù)發(fā)展為題材，既是落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的必然要求，也是我國人均耕地少、耕地是農(nóng)民最重要生產(chǎn)資料這一現(xiàn)狀的必然選擇。

　　二、材料解讀

　　【材料1】依據(jù)性一案例性材料

　　這段材料主要通過河北省石家莊市一郊區(qū)農(nóng)村土地的基本情況介紹，引出了國家土地征用的背景信息——城市化建設(shè)與改革開放。既然有土地征用，就必然要有國家征地補貼。國家征地補貼，即國家占用土地補償費用，隨著村民種植作物的不同帶來土地產(chǎn)值的增加，具體補貼額度也在“水漲船高”。緊接著，相關(guān)媒體的報道和調(diào)查，道出了土地征用的收益分配格局：地方政府、企業(yè)集團、村級組織與農(nóng)民個人各分得土地征用的“一杯羹”。盡管利益均沾，但因角色、身份的差異，這杯羹也有“杯大杯小”之別。進一步道出了土地征用與土地轉(zhuǎn)讓的最深層次原因在于：利益驅(qū)動——商業(yè)暴利與官員政績。由此，引出了土地征用的第一個問題：權(quán)力尋租——政治腐敗。而西營村位于城市地下水源一級保護區(qū)，對于工廠、企業(yè)，一概拒絕入內(nèi)，但經(jīng)省里特批，一高校在該村被予以征地，隨后雙方產(chǎn)生分歧與沖突，導(dǎo)致耕地閑置、作物受損，使村民正常生活陷入困境。經(jīng)專家分析，矛盾產(chǎn)生的源頭在于土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，失地農(nóng)民不能得到合理的安置與社會保障，農(nóng)民土地補償問題若不及時解決將為社會穩(wěn)定帶來威脅與隱患。

　　材料1的信息關(guān)鍵之處在于《財經(jīng)時報》的報道與《中國改革》雜志調(diào)查之后的總結(jié)、《村民委員會組織法》與《土地管理法》的具體規(guī)定。材料最后一段專家的分析，應(yīng)精讀。

　　本則材料有揭示問題——土地征用滋生權(quán)力腐敗、導(dǎo)致部分農(nóng)民生活無著，背景情況闡述——城市化進程與改革開放，分析原因——土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，揭示危害和影響——社會動蕩“暗潮涌動”，安定和諧“搖搖欲墜”，暗含對策——完善相關(guān)法規(guī)，嚴(yán)格依法辦事，重在貫徹落實。

　　【材料2】依據(jù)性—理論性與案例性相結(jié)合的材料

　　本則材料主要介紹了中因村辦企業(yè)的相繼破產(chǎn)，昔日被征用的土地持續(xù)閑置而引發(fā)村民集體上訪?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體土地實行征用。但由于在征用過程中征用名義的違規(guī)操作，引發(fā)了農(nóng)民的群體性上訪和干群沖突，加之土地是農(nóng)民生存的保障，涉及巨額的經(jīng)濟利益，這就決定了土地爭議具有對抗性和持久性的特征。

　　接下來一段揭示的主要信息是農(nóng)村城市化進程的兩種選擇，但在申論要求部分不涉及此問題的回答，所以可以作為干擾性材料進行略讀。

　　材料2倒數(shù)第二段國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》被稱之為“土地新政”，強調(diào)了土地征用的審批權(quán)限、征地補償標(biāo)準(zhǔn)的具體確立，對農(nóng)民關(guān)于土地征用作出了新承諾，體現(xiàn)立黨為公、執(zhí)政為民的宗旨。更重要的是，在最后一段，根據(jù)土地使用性質(zhì)的劃分，把土地轉(zhuǎn)讓市場區(qū)分為兩大類進行交易，這是作答第四大題第一小題的直接依據(jù)，該兩段必須精讀。本則材料潛含問題與影響——土地問題引發(fā)爭議與沖突，且具有對抗性和持久性的特征，重在對策揭示——國務(wù)院《關(guān)于深化改革，嚴(yán)格土地管理的決定》的出臺，表明解決具體申論問題應(yīng)以國家相關(guān)部門及時出臺具體政策法規(guī)為先，并且具體問題具體分析，一切舉措以保障人民利益為本。

　　【材料3】參考性—數(shù)據(jù)型與案例型相結(jié)合的材料

　　材料3通過江蘇無錫的具體實例揭示保護土地資源、保障經(jīng)濟發(fā)展的辯證法則。在閱讀過程中只要能迅速捕捉到“土地資源消耗量”、“土地復(fù)墾量”這兩個關(guān)鍵詞，對作答第二大題即可提供參考。

　　【材料4】參考性—案例性材料

　　這段材料主要介紹了相關(guān)尾礦庫、土場在各級政府部門的指導(dǎo)下，加大投入，加強創(chuàng)新，改善了生態(tài)環(huán)境，防止了水土流失，而且通過綠色防護帶的建造，不僅有效地控制了二次揚塵污染，也為我國固體廢物治理探索出一條新的路子。功在當(dāng)代，利在千秋！

　　本段材料不僅是作答第三大題第一小題的直接依據(jù)，還是作答第二大題進行“持續(xù)土地利用管理”評價的參考資料。

　　【材料5】依據(jù)性—案例型材料

　　這段材料主要介紹了河南省開展的整治“空心村”、磚瓦窯場和工礦廢棄地的工作，恢復(fù)了大量耕地，實現(xiàn)了耕地占補平衡，使得當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展后勁十足，當(dāng)?shù)匕傩?ldquo;喜逐顏開”。

　　【材料6】依據(jù)性—理論型材料

　　這段材料涉及兩個重要概念“地荒”與“存量土地”的準(zhǔn)確理解與專業(yè)闡釋。在閱讀過程中要重點把握以下內(nèi)容：土地使用的潛力來自于城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌，來自于土地的再利用和再調(diào)整。通過存量土地的調(diào)整和再調(diào)整，舊城舊村、老工業(yè)區(qū)和老企業(yè)改造，可以在已有土地中騰出新的用地空間，能在不占或少占耕地，控制新增建設(shè)用地總量的前提下，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會持續(xù)健康發(fā)展，解決“地荒”問題。另外，大量的土地閑置，主要是因為一些地方不按經(jīng)濟規(guī)律辦事，盲目鋪攤子、上項目、大面積占用土地。同時土地管理措施不力，為一些地方變相非法批地、盲目征用或出讓土地帶來了可乘之機。當(dāng)然，城鄉(xiāng)規(guī)劃之中的粗放用地也“消耗了”大量建設(shè)用地指標(biāo)。因此，必須嚴(yán)格控制建設(shè)用地的規(guī)模，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或盡量少占農(nóng)用地，土地利用必須保證60%以下是存量土地。

　　由此可見，所謂“地荒”是指城市建設(shè)用地的供應(yīng)量不能滿足實際需求的問題。“存量土地”，是指現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)的閑置未利用土地和利用不充分、不合理、產(chǎn)出低的土地，即具有開發(fā)利用潛力的現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地。

　　【材料7】依據(jù)性—案例性與理論性相結(jié)合的材料

　　這段材料旨在闡明如何有效地利用和保護土地資源是一個生死攸關(guān)的重大問題。原因在于土地供應(yīng)著98%的全球所有類型的食物，事關(guān)整個人類的生存。然而，土地利用方式和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)措施在很大程度上控制著土地退化過程，也決定著土地利用的持續(xù)性。因此，要保持農(nóng)業(yè)產(chǎn)品或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)增長，就必須保持土地利用的持續(xù)性，防止土地資源退化和不斷提高土地質(zhì)量或生產(chǎn)潛力。所以，本則材料在土地質(zhì)量、土地生產(chǎn)潛力、土地利用方式、土壤退化和污染情況以及水土資源環(huán)境的保護等方面對“持續(xù)土地利用管理”有參考價值。

　　三、解題思路

　　第一題：歸納概括題

　　根據(jù)限定資料，進行材料整理，本質(zhì)上屬于主要內(nèi)容的概括，重在考查考生全面準(zhǔn)確理解給定資料的能力。作答概括類試題，核心要求即在于滿足材料的客觀性。按照限定的資料范圍，看給定資料1、2說明了那些內(nèi)容，提煉要點的表現(xiàn)形式：問題、原因、影響、對策等，進而按照要點的邏輯關(guān)系來加工要點，即為本題作答思路。

　　首先，揭示問題并分析原因。近年來，土地征用工作為經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻，但也存在著一些不容忽視的問題。像農(nóng)村土地征用量過大、征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低、被征地農(nóng)民的安置無著等。其次，概括影響及危害。一是失地農(nóng)民得不到合理補償和妥善安置，給社會穩(wěn)定帶來嚴(yán)重隱患；二是農(nóng)地征用過多過濫，將造成土地資源枯竭和生態(tài)惡化，導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展后勁不足；三是因土地收益，政府的廉潔性和公信力在百姓心中降低。最后，闡述解決之策。各級政府要高度重視土地保護工作，認(rèn)真落實國家法律和國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，嚴(yán)格依法管理土地，規(guī)范征地審批，有序征用土地，防止與民爭利；按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)足額兌現(xiàn)征地補償費用，使農(nóng)民享受征地帶來的利益，合理保障農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)利，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。

　　第二題：綜合分析題

　　評價問題，本應(yīng)是分析類題型，但在申論考試中有其特殊的意義，如2007年國考要求評價土地可持續(xù)利用的管理水平，2008年浙江省考要求評價該省的小康社會建設(shè)，這種評價是概括性的，而不是分析性的。前者需要概括材料中提出的持續(xù)利用土地工作方針；后者需要總結(jié)浙江建設(shè)小康社會的發(fā)展道路、發(fā)展現(xiàn)狀，提出未來方向和思路，這本質(zhì)上是對“工作方針、總體思路”也可以說是“發(fā)展戰(zhàn)略”(按浙江題的情況)的概括，概括的內(nèi)容，正是某項工作需要遵循的原則、方針。

　　本題為資料的深度提煉概括題，不僅要求深入理解材料，還要掌握相應(yīng)的土地持續(xù)利用專業(yè)知識，對“持續(xù)土地利用管理”可從以下方面評價：土地資源消耗量、土地復(fù)墾量、存量土地、土地生態(tài)情況等。

　　第三題：歸納概括題；概念類綜合分析題

　　第一小題要求概括說明排土場、尾礦庫的綠化，“空心村”、磚瓦窯場和工礦廢棄地整治的目的和意義，即對這些做法的效果與作用進行闡述，屬于再現(xiàn)材料主要信息，作答難度偏小，直接到材料中尋找要點即可。根據(jù)給定資料的內(nèi)容，通過總結(jié)與歸納，上述做法的目的和意義可從環(huán)境改善、土地增量、占補平衡、復(fù)墾利用、水土保持、污染治理等方面予以作答。

　　第二小題要求結(jié)合材料對專業(yè)名詞“存量土地”以及生活名詞“地荒”，類似“油荒”、“饑荒”等，進行解釋分析，對應(yīng)試者的土地管理知識以及專業(yè)化程度要求較高，作答難度偏大，一般考生面對此問題會手足無措，需要應(yīng)試者在申論備考的過程中廣涉獵、多積累，公考恰好所考查的就是考生良好的綜合知識能力。所謂存量土地，廣義上講是泛指城鄉(xiāng)建設(shè)已占有或使用的土地，狹義上講是指現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)的閑置未利用土地和利用不充分、不合理、產(chǎn)出低的土地，即具有開發(fā)利用潛力的現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地。而地荒，是指城市建設(shè)用地的供應(yīng)量不能滿足實際需求的問題。

　　第四題：歸納概括題

　　第一小題要求對土地轉(zhuǎn)讓市場的兩大類交易進行區(qū)分，并以此解決“農(nóng)民沒有權(quán)利為自己的土地定價”的問題。作答本題需要從以下三個方面著手：首先，準(zhǔn)確認(rèn)識土地轉(zhuǎn)讓的概念。土地所有人將土地所有權(quán)有償或無償?shù)剞D(zhuǎn)移給他人，稱之為土地轉(zhuǎn)讓。土地轉(zhuǎn)讓行為只能發(fā)生在土地私有制的社會里，如今的土地轉(zhuǎn)讓是指依法轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)。其次，有效區(qū)分土地轉(zhuǎn)讓市場。材料2中根據(jù)土地使用性質(zhì)，把土地轉(zhuǎn)讓市場區(qū)分為兩大類進行交易，以保障農(nóng)民得到應(yīng)有的補償。而土地使用性質(zhì)，無非以下兩種：一是商業(yè)性用地，用于建造商品房、別墅等；二是非商業(yè)用地，用于學(xué)校、醫(yī)院、政府機關(guān)等建設(shè)。最后，關(guān)于如何讓農(nóng)民有權(quán)為自己的土地定價，應(yīng)區(qū)分兩大類市場分別采取具體措施，因地制宜，因類而異。

　　第二小題要求列出關(guān)于地方征用農(nóng)民集體所有土地補償費用的管理使用情況的專項檢查內(nèi)容。檢查內(nèi)容，照理也應(yīng)該是概括題型，屬于深度概括，即帶有引申性質(zhì)、以提出方案對策為目的的概括。有兩種情況，一是材料中有明確提示，指出了從哪些方面入手進行檢查，或是從哪些方面發(fā)現(xiàn)問題、改進問題，這些問題就是檢查的對象，也就是檢查內(nèi)容(問題是一類對象，被檢查的組織、個人也是一類對象，檢查什么是內(nèi)容，檢查誰卻不是內(nèi)容)；二是沒有明確提示，只在材料中客觀地表現(xiàn)問題，這些問題并不是集中存在于某條材料中，而是分散在材料各部分，需要整理和概括出來，以問題作為明確檢查內(nèi)容的依據(jù)。這種思路相當(dāng)于“依據(jù)問題反推對策”，針對存在什么問題、癥結(jié)在哪里，來反向思考應(yīng)該從哪些環(huán)節(jié)著手解決。檢查就是要查找、發(fā)現(xiàn)并糾正問題，明確了材料中反映的問題，就可以明確檢查需要針對哪些問題來進行。本題的作答可依據(jù)兩種思路進行作答：A。根據(jù)材料進行提煉。從對耕地補償費用的計算，到對農(nóng)民生活水平的評估，再到補償費是否全額、及時付清以及對補償款是否存在截留、挪用等方面來檢查。B。根據(jù)相關(guān)知識、由政府土地征用補償費管理工作實際進行模擬。涉及征用土地的補償標(biāo)準(zhǔn)是否合理、征地補償費用審核發(fā)放手續(xù)是否規(guī)范、征地補償費用是否及時足額發(fā)放到位以及村集體經(jīng)濟組織對征用農(nóng)民集體所有土地補償費的分配、使用和管理情況。

　　第五題：命題式申論文章

　　最后一題為命題作文，要求以“命脈”為題，寫一篇關(guān)于土地問題的文章。本文的寫作思路如下：

　　首先，確立主題，厘清關(guān)系。“命脈”與土地之間關(guān)系何在，是首先需要厘清的一個問題。土地是農(nóng)民主要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民生存的保障?？梢哉f，土地就是農(nóng)民的命脈，而農(nóng)民是國家的命脈。農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定一向是國之大計，民之根本。關(guān)注農(nóng)民土地問題，切實保護好失地農(nóng)民的利益，必將有利于確保我國社會的安全穩(wěn)定，推動國家社會繁榮昌盛、和諧和睦。

　　其次，明確方向，確定主旨。題目要求參考給定資料，自選角度，提出問題，解決問題。所謂解決問題正是申論文章的寫作本質(zhì)，針對土地問題，如何維系、確保這一民之命脈，國之根本，需要全方位的對策措施來破解。譬如：完善土地法規(guī)、加強土地使用與管理規(guī)劃、落實耕地保護制度、健全監(jiān)督機制、嚴(yán)格責(zé)任查處等。

　　再次，契合材料立意，把握寫作重點。鑒于申論作答的特殊性——立足參考資料表明觀點，闡述理由，加之作答時間與作答字?jǐn)?shù)所限，在實際寫作中可據(jù)以上所述進行篩選：嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)、加強用地規(guī)劃、完善征地補償和安置制度三個方面加以重點分析和論述。

　　最后，總結(jié)結(jié)尾，升華主題。土地是國民經(jīng)濟的命脈，土地意味著生存空間，土地問題向來攸關(guān)一個國家的興衰、一個民族的存亡。解決好土地問題，要以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，把落實好最嚴(yán)格的土地管理制度作為對執(zhí)政能力和依法行政能力的檢驗。高度重視土地的保護和合理利用，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，積極推進土地管理體制改革，不斷完善土地法制，建立嚴(yán)格、科學(xué)、有效的土地管理制度，維護好廣大人民群眾的根本利益，確保經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。