長(zhǎng)期以來備受外界詬病的鐵路公檢法體制，即將啟動(dòng)改革破冰之旅。
7月23日，國(guó)家公務(wù)員局官方網(wǎng)站發(fā)布消息稱，國(guó)家公務(wù)員局、鐵道部17日在北京聯(lián)合召開會(huì)議，對(duì)鐵路公安民警公務(wù)員過渡工作進(jìn)行部署，并通報(bào)了實(shí)施方案。
記者從上海市鐵路公安系統(tǒng)了解到，鐵路公安轉(zhuǎn)制工作已經(jīng)啟動(dòng)，正在組織鐵路公安干警進(jìn)行培訓(xùn)，以準(zhǔn)備9月份的轉(zhuǎn)制公務(wù)員考試。
但記者從最高人民檢察院和最高人民法院獲悉，鐵路檢察院和鐵路法院轉(zhuǎn)制目前尚無明確方案和時(shí)間表。
這意味著，從2003年鐵路主輔分離改革時(shí)確立的剝離鐵路公檢法的指導(dǎo)方針起，在經(jīng)歷了6年的利益博弈和制度設(shè)計(jì)后，即將破冰。而此舉將有望帶動(dòng)民航、林業(yè)等其他有司法執(zhí)法權(quán)的企業(yè)一并改革，從而徹底理順我國(guó)的司法執(zhí)法體制。
企業(yè)辦司法：
管轄權(quán)爭(zhēng)議諸多之弊
鐵路辦司法，產(chǎn)生于上世紀(jì)50年代建國(guó)初期。據(jù)有關(guān)人士介紹，鐵路系統(tǒng)設(shè)立公檢法等機(jī)關(guān)，是我國(guó)在建國(guó)初考慮到鐵路是國(guó)家大動(dòng)脈、運(yùn)輸?shù)目鐓^(qū)域性、社會(huì)治安的不穩(wěn)定等因素，模仿蘇聯(lián)建制而設(shè)置的。
鐵路公檢法目前均為企業(yè)身份。事實(shí)上，長(zhǎng)期以來像鐵路一樣擁有自己的公檢法系統(tǒng)的企業(yè)并不止鐵路一家，包括鐵路在內(nèi)的交通、民航、林業(yè)、石油、農(nóng)墾、礦山等部門均擁有自己的法律機(jī)關(guān)。
這其中，擁有完整公安、檢察院、法院建制的僅有鐵路、林業(yè)和農(nóng)墾三家，其他如民航部門僅擁有民航公安，無相應(yīng)的民航檢察院和法院。
然而，隨著我國(guó)法治建設(shè)的完善，企業(yè)辦司法的弊端卻越來越顯現(xiàn)。華東政法學(xué)院于以升副教授認(rèn)為，企業(yè)辦司法破壞了國(guó)家司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)的統(tǒng)一性，是一種畸形的現(xiàn)象。
這其中，最突出的問題體現(xiàn)在管轄權(quán)的爭(zhēng)議上。按照我國(guó)法律的規(guī)定，鐵路公檢法的管轄范圍是鐵路沿線的車、站及沿線發(fā)生的案件，并同時(shí)對(duì)鐵路的工廠、企業(yè)、專屬的鐵路居民生活區(qū)、鐵路院校等發(fā)生的刑事、民事和經(jīng)濟(jì)糾紛有權(quán)管轄。
然而，隨著鐵路運(yùn)輸企業(yè)全面參與市場(chǎng)，鐵路內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)實(shí)體與外部市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)交往日益頻繁，加上鐵道部原所屬的鐵路系統(tǒng)的工程局、處、物資單位更多地參與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，隨之而來的糾紛到底歸屬鐵路法院管轄還是地方法院管轄，不斷產(chǎn)生糾紛。
2006年，一上海的貿(mào)易公司和新疆鐵路局下屬一企業(yè)合作產(chǎn)生的合同糾紛在新疆烏魯木齊鐵路中院開庭，就曾因?yàn)楣茌牂?quán)異議引起三次休庭。
實(shí)際上，鐵路公檢法的管轄權(quán)之爭(zhēng)包含了兩個(gè)層次的問題，其一由于我國(guó)法律對(duì)于鐵路公檢法的管轄范圍規(guī)定比較含糊“鐵路沿線、鐵路的工廠、企業(yè)和專屬的鐵路居民生活區(qū)”的案件，鐵路公檢法均有權(quán)管轄，由此，帶來鐵路公檢法不斷擴(kuò)權(quán)，和地方法院爭(zhēng)奪管轄權(quán)的現(xiàn)象。而且，由于鐵路和其所屬的公檢法天然的隸屬關(guān)系，鐵路公檢法往往在辦案中偏袒己方的訴訟方。
據(jù)曾對(duì)鐵路公檢法管轄權(quán)做過專門研究的重慶鐵路運(yùn)輸法院趙彬法官介紹：最高人民法院曾出具司法解釋和意見，其主導(dǎo)思想是將鐵路公檢法的管轄范圍從專屬管轄到先立案管轄、指定管轄和以鐵路管轄為原則，總體說來，鐵路運(yùn)輸法院的管轄范圍呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)。
然而，這一擴(kuò)張趨勢(shì)同時(shí)帶來第二個(gè)問題，即由于鐵路管轄跨行政區(qū)域，沖突雙方往往因跨省域而級(jí)別不對(duì)稱，其共同上級(jí)直指最高人民法院，這就意味著，有大量上訴的二審案件涌入最高人民法院。
但在最高人民法院盡量不做一審案件、減少二審案件、加強(qiáng)審判指導(dǎo)的改革背景下，大量二審案件涌入最高院顯然不符合最高院的改革方向，也不利于司法資源的合理配置。
二三十萬人的轉(zhuǎn)制
目前，全國(guó)共有7萬多鐵路公安，十四家鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院、五十七家鐵路運(yùn)輸法院，整個(gè)鐵路公檢法系統(tǒng)人數(shù)約二三十萬之巨。
自2003年確立鐵路公檢法剝離的改革方針后，如何剝離就成為一道制度難題。“關(guān)鍵是人、財(cái)、權(quán)怎么配置的問題，具體的說，就是鐵路公檢法的人往哪里去，財(cái)政由誰負(fù)擔(dān)，權(quán)限如何劃分的問題，而這其中，財(cái)?shù)膯栴}最好解決，最困難的是人的問題。”一鐵路法院內(nèi)部人士分析道。
在此背景下，2005年，上海鐵路局、蘭州鐵路局和濟(jì)南鐵路局的青島分局，悄然開始主輔分離改革的試點(diǎn)。“上海鐵路運(yùn)輸法院和檢察院都只有四五十人，而且相對(duì)素質(zhì)較高，比如擁有司法從業(yè)資格的人相對(duì)多，改革相對(duì)比較容易。”鐵路法院內(nèi)部人士說。
當(dāng)時(shí)的改革思路是將鐵路運(yùn)輸法院和鐵路運(yùn)輸檢察院并入所在的區(qū)級(jí)法院和區(qū)級(jí)檢察院，但限于人事資格和種種原因，這一思路并未落實(shí)。
而此次公安改革先行，某種程度上也有從業(yè)資格的問題。
鐵路公檢法目前均為企業(yè)身份，由企業(yè)職工向國(guó)家公務(wù)員的轉(zhuǎn)換相對(duì)容易完成，通過公務(wù)員考試就可以，而檢察院和法院一是要通過司法考試這關(guān)，其次我國(guó)法律規(guī)定，法官和檢察官由同級(jí)人大任免，而鐵路法官和檢察官并非由人大任免，向哪個(gè)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，這其間的問題很復(fù)雜。
“如果鐵路基層檢察院法院成建制回歸，其所在地會(huì)多出一個(gè)基層檢察院和法院，這會(huì)帶來新的管轄權(quán)問題，如果鐵路基層檢察院法院被所在區(qū)法院檢察院“吞并”，則其上級(jí)鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院和鐵路運(yùn)輸檢察分院則無存在的必要，其所在區(qū)法院和檢察院有相應(yīng)的上級(jí)部門，這樣會(huì)帶來減員裁員的問題。”上述人士分析說。
此次公安劃轉(zhuǎn)的具體方案尚未公布，但據(jù)記者了解，很可能采取鐵路公安機(jī)關(guān)整建制回歸，納入國(guó)家公務(wù)員序列，像海關(guān)緝私警察和公安部直屬的經(jīng)偵警察那樣實(shí)行垂直管理。由此可避免相應(yīng)的管轄權(quán)糾紛和減員裁員問題，減輕改革阻力。
