作為本屆全國人大審議的第一部法律草案，選舉法修正案草案今日將提請十一屆全國人大第三次會(huì)議審議。
人大常委會(huì)已兩審草案
此前，該草案已經(jīng)過全國人大常委會(huì)會(huì)議兩次審議，此次修改最大的變化是“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。此前中共十七大報(bào)告已經(jīng)提出了這一任務(wù)，此次修改為落實(shí)十七大要求。
此外，草案還在代表候選人如實(shí)申報(bào)個(gè)人情況、不允許兩地?fù)?dān)任代表職務(wù)、完善候選人向選民介紹、設(shè)立秘密寫票處、確保選民自由行使選舉權(quán)等方面，作出了修改。
根據(jù)會(huì)議日程，今日將由全國人大常委會(huì)副委員長王兆國向大會(huì)作草案的說明。
選舉法進(jìn)行第5次修正
我國于1953年制定選舉法，于1979年進(jìn)行了迄今最大的修訂。之后，經(jīng)歷了1982年、1986年、1995年和2004年全國人大及其人大常委會(huì)數(shù)次修正。
1953年，中央人民政府委員會(huì)通過了選舉法，同年，中國進(jìn)行了歷史上第一次普選。通過這次普選，全國建立起人民代表大會(huì)制度，1954年，全國人大通過了中國第一部憲法。
“文革”結(jié)束后的1979年，選舉法進(jìn)行了制定以來最大幅度的修訂。
對(duì)于選舉法的頻繁修改，清華大學(xué)法學(xué)院院長、中國法學(xué)會(huì)憲法研究會(huì)副會(huì)長王振民認(rèn)為，雖然一部法律多次修改并不多見，但從世界看，各國選舉法修改都比較頻繁。“說明中國的民主政治發(fā)展，也是逐步的推行，中國在循序漸進(jìn)地逐步擴(kuò)大民主。”
城鄉(xiāng)選舉比例有望統(tǒng)一
改革開放30年，中國的階級(jí)狀況已經(jīng)發(fā)生了重大變化。當(dāng)年工農(nóng)的鮮明分別已經(jīng)越來越淡。工人和農(nóng)民之間的分別不應(yīng)該去強(qiáng)化，而應(yīng)該慢慢地去縮小。
———王振民(清華大學(xué)法學(xué)院院長、中國法學(xué)會(huì)憲法研究會(huì)副會(huì)長)
農(nóng)村和城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例，作為一項(xiàng)代表名額分配原則，一直未能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的“同票同權(quán)”。1953年選舉法規(guī)定，“各省應(yīng)選全國人民代表大會(huì)代表的名額，按人口每八十萬人選代表一人”；“中央直轄市和人口在五十萬以上的省轄工業(yè)市應(yīng)選全國人民代表大會(huì)代表的名額，按人口每十萬人選代表一人。”
時(shí)任全國人大常委會(huì)法工委主任顧昂然在1994年向八屆全國人大常委會(huì)十一次會(huì)議作選舉法修正案草案說明時(shí)，曾引述鄧小平1953年對(duì)選舉法的草案說明稱，“這些在選舉上不同比例的規(guī)定，就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規(guī)定，才能真實(shí)地反映我國的現(xiàn)實(shí)生活，才能使全國各民族各階層在各級(jí)人民代表大會(huì)中有與其地位相當(dāng)?shù)拇?rdquo;，“隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，我們將來也一定要采用……更為完備的選舉制度”，“過渡到更為平等和完全平等的選舉”。
清華大學(xué)法學(xué)院院長、中國法學(xué)會(huì)憲法研究會(huì)副會(huì)長王振民表示，當(dāng)時(shí)作此規(guī)定，是考慮到中國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，需要制度保障，國家權(quán)力機(jī)關(guān)要有足夠多的城市代表。
1979年修訂選舉法，明確了比例，縣4：1，省5：1，全國為8：1，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國憲法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長許崇德表示，8：1當(dāng)年也有合理性，當(dāng)時(shí)中國的農(nóng)民太多，占到人口總數(shù)70%－80%，而農(nóng)民的利益比較單一，城市人口雖然少，但城市里行業(yè)眾多，統(tǒng)一比例后，如果農(nóng)民代表太多，城市代表就會(huì)照顧不全面，難以全面反映各方利益。
此后直到1995年修改選舉法時(shí)，將1979 年選舉法中規(guī)定的縣、省、全國4：1、5：1、8：1的比例，統(tǒng)一為4：1。
許崇德分析此次修改認(rèn)為，這種比例的變化反映了民主平等的逐步推進(jìn)，上世紀(jì)90年代，農(nóng)村也不再單一，有了各行各業(yè)，各種工商業(yè)者、技術(shù)人員，選舉法根據(jù)農(nóng)村的變化作出調(diào)整是合理的。
王振民坦言，改革開放30年，中國的階級(jí)狀況已經(jīng)發(fā)生了重大變化，當(dāng)年工農(nóng)的鮮明分別已經(jīng)越來越淡，農(nóng)村有很多人是務(wù)工的，只是沒有工人的身份，法律上不承認(rèn)他是城市人。即便是農(nóng)民，他們的認(rèn)知，他們的教育比30年前也有很大的改觀，很大的進(jìn)步。工人和農(nóng)民之間的分別不應(yīng)該去強(qiáng)化，而應(yīng)該慢慢地去縮小。
此次修改，有望實(shí)現(xiàn)50多年前鄧小平的承諾。
差額選舉帶來“沖擊波”
多年來形成了“領(lǐng)導(dǎo)提名單、下面劃圈圈”這樣一個(gè)模式，致使選舉越來越流于形式，影響了選民或代表的積極性。
———劉政(曾任全國人大法律委員會(huì)委員)
1953年選舉法未規(guī)定差額選舉，選舉區(qū)域應(yīng)選幾個(gè)代表，就提出幾個(gè)代表候選人。1979年選舉法修改規(guī)定：“由選民直接選舉的代表候選人名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表名額的二分之一至一倍；由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉上一級(jí)人民代表大會(huì)代表候選人的名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表名額的五分之一至二分之一。”
彭真當(dāng)時(shí)表示：“要堅(jiān)持不等額選舉。候選人多于應(yīng)選人的不等額選舉是搞好選舉的關(guān)鍵之一。”
曾先后任全國人大法律委員會(huì)委員、全國人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)委員、全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)委員的劉政曾撰文，1986年下半年開始的縣、鄉(xiāng)人大代表換屆選舉以及此后進(jìn)行的省、設(shè)區(qū)市人大代表換屆選舉中，差額選舉普遍做得不錯(cuò)，被稱為“差額選舉沖擊波”。
“多年來形成了‘領(lǐng)導(dǎo)提名單、下面劃圈圈’這樣一個(gè)模式，致使選舉越來越流于形式，影響了選民或代表的積極性。”劉政認(rèn)為，差額選舉把競爭機(jī)制引進(jìn)了選舉，有利于發(fā)現(xiàn)和遴選人才，有利于公平競爭，有利于造成政治清明的環(huán)境。
“預(yù)選制度”幾經(jīng)起伏
預(yù)選是發(fā)揚(yáng)民主、保障縣級(jí)以上地方各級(jí)人大選舉上一級(jí)人大代表時(shí)，能夠根據(jù)多數(shù)代表意愿確定正式代表候選人的好形式。
———顧昂然(曾任全國人大常委會(huì)法工委主任)
如果代表候選人超出了選舉法規(guī)定的差額數(shù)量，如何處理？
1979年選舉法首次規(guī)定了直接選舉可以通過預(yù)選方式確定正式候選人，“如果所提候選人名額過多，可以進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定正式代表候選人名單”。但1986年修改選舉法時(shí)，刪去了預(yù)選的規(guī)定。
1994年，縣級(jí)以上人大代表候選人的預(yù)選恢復(fù)。時(shí)任全國人大常委會(huì)法工委主任的顧昂然向全國人大常委會(huì)作選舉法修改決定草案說明時(shí)表示，預(yù)選是發(fā)揚(yáng)民主、保障縣級(jí)以上地方各級(jí)人大選舉上一級(jí)人大代表時(shí)，能夠根據(jù)多數(shù)代表意愿確定正式代表候選人的好形式。
2004年，全國人大常委會(huì)法工委主任胡康生在向常委會(huì)作選舉法修正案草案說明時(shí)，專就預(yù)選進(jìn)行了說明，一些地方提出，選舉法關(guān)于直接選舉中確定正式代表候選人的程序存在模糊的地方，對(duì)于如何醞釀，什么是較多數(shù)選民，都沒有明確的規(guī)定，實(shí)踐中容易導(dǎo)致“暗箱操作”，建議在直接選舉中規(guī)定預(yù)選。
對(duì)此，草案規(guī)定，直接選舉中，如果提出的代表候選人過多，經(jīng)過反復(fù)討論、協(xié)商，仍不能對(duì)正式代表候選人形成較為一致的意見，在有條件的地方，可以進(jìn)行預(yù)選。
最終，根據(jù)委員們建議，“可以進(jìn)行預(yù)選”的“可以”二字刪去，意為若選民意見不一致，就應(yīng)進(jìn)行預(yù)選。
