針對(duì)存在的問題,有學(xué)者提出,應(yīng)加重復(fù)議機(jī)關(guān)的外部法律責(zé)任,對(duì)經(jīng)過復(fù)議的案件,無論復(fù)議機(jī)關(guān)是否“改變”,只要提起訴訟,“一律”將復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告。

　　對(duì)此,與會(huì)學(xué)者中則有不同看法。“復(fù)議機(jī)關(guān)為了怕當(dāng)被告而不改變錯(cuò)誤的行政行為,這種情況多不多?目前沒有數(shù)據(jù)來支持。”全國人大常委會(huì)法工委行政法室處長(zhǎng)童衛(wèi)東說。西北政法大學(xué)教授王周戶也認(rèn)為,行政復(fù)議的核心功能是解決行政爭(zhēng)議,因此,不以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告應(yīng)該更符合制度設(shè)計(jì)功能的性質(zhì)。

　　馬懷德則表示,曾接觸過一些行政機(jī)關(guān),他們?cè)谒械膹?fù)議案件中都傾向于維持原來的行政行為,即使明知它有錯(cuò)。由于擔(dān)心改變后會(huì)將自己推向被告的位置,就都采取了維持的方法。“這是現(xiàn)行復(fù)議制度所埋下的禍根。我認(rèn)為此條修改必須跟行政復(fù)議制度的改造和行政復(fù)議法修改結(jié)合起來。”

　　馬懷德認(rèn)為,應(yīng)該讓復(fù)議機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變角色,變?yōu)檎嬲木葷?jì)裁判機(jī)構(gòu)。復(fù)議決定只包括:駁回申請(qǐng)、撤銷或撤銷后發(fā)回重新作出決定,而不是直接變更行政決定。這樣,即使復(fù)議機(jī)關(guān)不做被告了,也符合行政法理的精神,更具有操作的可行性。

　　二審還是三審看法不同

　　司法實(shí)踐中,基層法院易受到行政權(quán)力的干擾。許多學(xué)者建議應(yīng)當(dāng)撤銷基層法院行政庭。據(jù)國家行政學(xué)院教授楊偉東介紹,目前有三種方案:一是保留現(xiàn)在的體制,仍然是由法院中的行政審判庭審理,實(shí)行三審制;二是考慮到現(xiàn)在基層法院收案量不多,可以將行政訴訟案件的管轄再提高到一定的級(jí)別,即集中在中級(jí)法院以上審理,而將基層法院的行政庭撤銷;三是建立專門的行政法院,以保障審判的獨(dú)立性。

　　應(yīng)松年版修改稿采取了第一種方案。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川認(rèn)可三審思路,但擔(dān)心在現(xiàn)有的司法體制中不可行,“畢竟行政訴訟的審理要和其他兩大訴訟保持一致。”

　　上海交大法學(xué)院教授朱芒也對(duì)行政訴訟的三審制能否實(shí)現(xiàn)表示懷疑,他傾向于兩審制。“應(yīng)當(dāng)將行政訴訟案的二審都統(tǒng)一到高級(jí)法院進(jìn)行審理。”