將公務(wù)員薪酬改革納入總體改革體系

　　公務(wù)員總體薪酬水平，是公務(wù)員薪酬制度首先要直面的大問題，縱觀世界各個(gè)國(guó)家公務(wù)員制度發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀，可以看出，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的公務(wù)員薪酬總體水平都居于整個(gè)社會(huì)各個(gè)行業(yè)中間靠前的位置，而中國(guó)目前公務(wù)員公開、法定的薪酬待遇仍然相對(duì)偏低，不僅增速遠(yuǎn)低于我國(guó)GDP、財(cái)政收入增速，也落后于其他不少行業(yè)的收入水平增速。在公開、透明、依法的總體原則下，循序漸進(jìn)地提升我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍整體薪酬水平，無疑應(yīng)該是當(dāng)前和今后推進(jìn)我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的一項(xiàng)重大任務(wù)。

　　公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)是否科學(xué)合理，關(guān)乎整個(gè)薪酬制度的科學(xué)有效性，無論是在人力資源管理的操作層面，還是在公務(wù)員具體制度層面上都具有至關(guān)重要的意義。公務(wù)員“如何拿工資”和“拿多少工資”的問題密切相關(guān)，前者是后者的具體體現(xiàn)和內(nèi)在機(jī)制保障。

　　文/張智新(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)副教授)

　　我國(guó)公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)存在的問題

　　工資、津貼、福利是公務(wù)員薪酬的三大組成部分。公眾通常所說的工資，其實(shí)是泛指的貨幣化收入，是工資加津貼構(gòu)成的工資收入。從改革開放之初到2006年前后，我國(guó)公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)方面存在的突出問題是“低工資、多補(bǔ)貼、濫福利”。此后至今，“低工資、高補(bǔ)貼、隱福利”則已成為我國(guó)公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)比例的突出特征，也是主要問題所在。具體來說，我國(guó)公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)方面存在的突出問題具體表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：

　　一是項(xiàng)目設(shè)置不科學(xué)。目前，我國(guó)公務(wù)員的薪酬主要是由工資、補(bǔ)貼、福利三方面組成。但無論是基本工資分類，還是補(bǔ)貼項(xiàng)目設(shè)置，抑或是福利項(xiàng)目的類別，均存在諸多不科學(xué)之處。基本工資被劃分為職務(wù)工資和職級(jí)工資兩大類別，形式上雖然符合國(guó)際上的普遍做法，但存在三個(gè)不科學(xué)之處：一是職務(wù)和職級(jí)之間分類差別不明顯，職級(jí)應(yīng)該側(cè)重于能力、年資、技術(shù)職稱、專業(yè)化程度等，但目前的職級(jí)設(shè)置高度依附和參照職務(wù)設(shè)置，成了變相職務(wù);二是職務(wù)、職級(jí)工資差別未能適當(dāng)拉開，香港最高行政長(zhǎng)官的薪酬是普通公務(wù)員的27倍，但我國(guó)最高職務(wù)、職級(jí)與最低公務(wù)員之間的差別在10倍左右;二是檔次差別低、晉級(jí)時(shí)間長(zhǎng)，相鄰職務(wù)、職級(jí)工資檔次相差僅僅百十元，對(duì)公務(wù)員的激勵(lì)效果非常差;三是職務(wù)設(shè)置系列上未能體現(xiàn)一級(jí)地方政府與職能部門之間的差別。同樣是正處級(jí)，一個(gè)管理數(shù)十萬甚至上百萬人口的縣長(zhǎng)，與中央政府職能部門里面某個(gè)負(fù)責(zé)單項(xiàng)事務(wù)的處長(zhǎng)，其職權(quán)職責(zé)相差巨大，收入理應(yīng)更加向縣長(zhǎng)等一級(jí)政府主要首長(zhǎng)傾斜。

　　二是結(jié)構(gòu)比例不合理。我國(guó)公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)以津補(bǔ)貼為主，基本工資占總收入的比重在23%至30%之間，而各類津補(bǔ)貼要占到60%至70%。而世界上公務(wù)員制度成熟的國(guó)家，公務(wù)員的薪酬結(jié)構(gòu)多數(shù)以基本工資收入為主，基本工資收入一般占總收入的70%-80%，津貼約占20%-30%，津貼通常包括工作津貼、生活津貼和地區(qū)津貼?；竟べY占比低、津補(bǔ)貼占比高，造成許多不良后果，一是部分地區(qū)、單位和部門濫發(fā)津補(bǔ)貼，發(fā)放津補(bǔ)貼的資金來源許多都是私設(shè)小金庫或者亂收費(fèi)，甚至是濫用職權(quán)獲取非法收入;二是進(jìn)一步拉大了公務(wù)員薪酬在地區(qū)之間、行業(yè)之間的差距，造成極端現(xiàn)象如“同城不同薪”、“越艱苦錢越少”、“越基層越低薪”、“一省之內(nèi)數(shù)倍差距”，中西部地區(qū)和東部沿海地區(qū)公務(wù)員薪酬差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距等;三是造成各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任失衡，進(jìn)一步加大了公共財(cái)政制度改革的難度。因?yàn)榛竟べY通常是中央政府統(tǒng)一規(guī)定、地方財(cái)政統(tǒng)籌，津補(bǔ)貼的發(fā)放辦法和支出的責(zé)任則多數(shù)在省級(jí)以下地方政府財(cái)政，高補(bǔ)貼、低工資導(dǎo)致地方財(cái)政支出責(zé)任失衡，在尋求地方財(cái)力擴(kuò)張、加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方面同上級(jí)乃至中央政府進(jìn)行隱性博弈。

　　三是福利改革不及時(shí)。社會(huì)輿論之所以無法接受和認(rèn)同我國(guó)公務(wù)員工資水平偏低的結(jié)論，主要原因就在于公務(wù)員薪酬體系里隱含的高福利，這些福利包括住房、用車、醫(yī)療、子女教育、餐飲、工會(huì)福利、文體設(shè)施等。這些年來，通過住房制度市場(chǎng)化改革，公務(wù)員住房福利多數(shù)已經(jīng)或正在通過公積金等制度來加以規(guī)范，但仍有部分地區(qū)、行業(yè)存在變相住房福利。其他方面的福利近年來雖然有所遏制，但部分隱性福利依然廣泛存在，突出表現(xiàn)在用車、子女教育、單位食堂等方面，這些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來的福利項(xiàng)目，未來應(yīng)該進(jìn)一步通過“車改”、“醫(yī)改”、“教改”、“公務(wù)接待改革”等，使之真正走向社會(huì)化、商品化、貨幣化、公開化。

　　四是實(shí)施保障不法定。盡管我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)并實(shí)施《公務(wù)員法》，但公務(wù)員薪酬目前仍然以諸如財(cái)政部的部門規(guī)章、地方政府財(cái)政部門的一般文件等低規(guī)格、低效力的規(guī)范性文件為主，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、可操作的法律法規(guī)。當(dāng)然，國(guó)家目前主要是鼓勵(lì)地方開展公務(wù)員薪酬改革的試點(diǎn)探索，在尚未取得成熟經(jīng)驗(yàn)前慎重立法，固然有其值得理解之處。但是，對(duì)于這項(xiàng)事關(guān)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重大問題，還是應(yīng)該要從依法行政、依法治國(guó)的思路出發(fā)，及早探索開展公務(wù)員薪酬立法的前期準(zhǔn)備，爭(zhēng)取盡快出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)。

　　公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)改革的目標(biāo)和原則

　　我國(guó)公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)改革的總體目標(biāo)，應(yīng)該是在全面深化改革的總目標(biāo)要求下，著眼于構(gòu)建廉潔高效穩(wěn)定的公務(wù)員隊(duì)伍和促進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，經(jīng)過未來10年的努力，建立一套原則統(tǒng)一、分類科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、比例得當(dāng)、彈性適度、激勵(lì)有效、依據(jù)法定的薪酬結(jié)構(gòu)體系。