堅持走中國特色水土保持生態(tài)建設(shè)之路
（劉 寧）
今年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，從黨和國家事業(yè)全局的高度，全面部署水利改革發(fā)展，對水土保持生態(tài)建設(shè)提出了明確要求。3月1日實施的新《水土保持法》，確立了地方政府目標(biāo)責(zé)任制和水土保持規(guī)劃的法律地位，強化了水土保持方案管理和監(jiān)測管理，規(guī)定了水土保持補償制度。這必將對實現(xiàn)水土保持新跨越產(chǎn)生重要而深遠的影響。加快水土流失綜合治理，不斷探索并堅持走中國特色水土保持生態(tài)建設(shè)之路，是一項重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。
一、加快水土流失綜合治理的重要性和緊迫性
水土流失是中國重大生態(tài)環(huán)境問題。一是面積大、分布廣。全國現(xiàn)有土壤侵蝕面積高達357萬平方公里，占國土面積的37.2%。二是強度大、侵蝕重。全國年均土壤侵蝕總量45.2億噸，約占全球土壤侵蝕總量的1/5，其中侵蝕量大于每年每平方公里5000噸的面積達112萬平方公里。三是類型多、差異大。全國主要水土流失類型區(qū)包括東北黑土區(qū)、北方土石山區(qū)、黃土高原區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)、長江上游及西南諸河區(qū)、西南巖溶區(qū)、南方紅壤區(qū)、西部草原區(qū)等八大區(qū)域，其中水蝕主要集中在長江和黃河流域，風(fēng)蝕主要分布在西北、內(nèi)蒙古草原及東北地區(qū)，黃河流域水土流失主要來自溝道，長江流域水土流失主要分布在荒山荒坡和坡耕地。四是危害重、影響深。水土流失是土地退化和生態(tài)惡化的主要形式，對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響是多方面的、全局性的和深遠的，甚至是不可逆的。水土流失給我國造成的經(jīng)濟損失約相當(dāng)于GDP總量的3.5%。
新中國成立后，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人民開展了大規(guī)模的水土流失治理和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，取得了舉世矚目的成就。特別是“十一五”期間，全國新增水土流失綜合治理面積23萬平方公里。但全國亟待治理的水土流失面積仍有180多萬平方公里，尤其是3.6億畝坡耕地和44.2萬條侵蝕溝急需治理，東北黑土地保護、西南石漠化地區(qū)土地資源搶救的任務(wù)迫切。
加快水土流失綜合治理是保護耕地資源、保障國家糧食安全的迫切需要。我國因水土流失而損失的耕地平均每年約100萬畝。按現(xiàn)在的流失速度，50年后東北黑土區(qū)將有1400多萬畝坡耕地的黑土層流失掉。若侵蝕繼續(xù)發(fā)展，35年后西南石灰?guī)r地區(qū)的石漠化面積將在目前8.8萬平方公里的基礎(chǔ)上增加1倍。
加快水土流失綜合治理是保護江河湖庫、保障國家防洪安全的迫切需要。水土流失導(dǎo)致大量泥沙進入河流、湖泊和水庫，削弱河道行洪和湖庫調(diào)蓄能力。1950年—1999年黃河下游河道淤積泥沙92億噸，河床普遍抬高2—4米；長江每年約有3.5億噸泥沙淤積在水庫和河道內(nèi)；全國8萬多座水庫年均淤積泥沙16.24億立方米。同時，由于水土流失使上游地區(qū)土層變薄，土壤蓄水能力降低，增加了山洪發(fā)生的頻率和洪峰流量，增加了一些地區(qū)滑坡泥石流等災(zāi)害的發(fā)生機會。
加快水土流失綜合治理是保護農(nóng)民權(quán)益、保障山丘區(qū)全面小康的迫切需要。我國76%的貧困縣和74%的貧困人口生活在水土流失嚴(yán)重區(qū)。水土流失破壞土地資源、降低耕地生產(chǎn)力，不斷惡化農(nóng)村群眾生產(chǎn)、生活條件，制約經(jīng)濟發(fā)展，加劇貧困程度，不少山丘區(qū)出現(xiàn)“種地難、吃水難、增收難”。沒有水土流失區(qū)農(nóng)民的小康，也不可能實現(xiàn)全國農(nóng)民的小康。
加快水土流失綜合治理是保護生態(tài)環(huán)境、保障國家生態(tài)安全的迫切需要。西部地區(qū)是我國大江大河的主要發(fā)源地，是森林、草原、濕地和湖泊等集中分布區(qū)，生態(tài)地位極其重要，是國家重要的生態(tài)安全屏障。同時，西部地區(qū)又是生態(tài)脆弱區(qū)，是水土流失、土地荒漠化和石漠化嚴(yán)重地區(qū)，水土流失面積占全國的83.1%。西部地區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)，關(guān)乎國家生態(tài)安全，關(guān)乎我國可持續(xù)發(fā)展。
二、不斷探索具有中國特色的水土保持生態(tài)建設(shè)之路
我國特殊的自然條件、經(jīng)濟社會發(fā)展階段和水土流失特點，決定了我們必須不斷探索并堅持走預(yù)防為主、保護優(yōu)先，綜合治理、內(nèi)涵發(fā)展，政府主導(dǎo)、全民參與的中國特色水土保持生態(tài)建設(shè)道路。
堅持科學(xué)發(fā)展，不斷完善水土保持生態(tài)建設(shè)思路。按照中央1號文件的戰(zhàn)略部署，堅持中國特色水土保持生態(tài)建設(shè)方向，不斷創(chuàng)新工作思路。在防治理念上，堅持以人為本、人水和諧，更加注重生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展有機結(jié)合，更加注重遵循自然規(guī)律和發(fā)揮自然修復(fù)能力；在防治方針上，堅持保護優(yōu)先、防治結(jié)合，更加注重事前預(yù)防保護，更加注重工程、植物和農(nóng)業(yè)技術(shù)三大措施綜合運用；在組織實施上，堅持改革創(chuàng)新和多元化投入，更加注重政府主導(dǎo)作用，更加注重調(diào)動各方面的積極性。
堅持預(yù)防為主，堅決遏制人為因素造成水土流失。水土資源一旦遭到破壞，恢復(fù)難度很大，有些甚至不可逆轉(zhuǎn)。因此，遏制人為水土流失極其重要。一要加強重點預(yù)防保護區(qū)水土資源保護，嚴(yán)格控制在重要生態(tài)保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)和山地災(zāi)害易發(fā)區(qū)進行任何形式的開發(fā)建設(shè)活動。二要依法監(jiān)管，對可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目，認(rèn)真實施水土保持方案管理，加強跟蹤檢查，落實處罰措施。三要充分發(fā)揮社會監(jiān)督的重要作用，大力營造防治水土流失人人有責(zé)的良好氛圍。四要建立水土保持生態(tài)補償機制，堅持“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”、政府補助和市場機制補償相結(jié)合、多層次補償相結(jié)合、保護地區(qū)與受益地區(qū)共同發(fā)展等原則，抓緊建立和完善水土流失地區(qū)的生態(tài)補償機制。
堅持統(tǒng)籌兼顧，推進重點領(lǐng)域水土流失綜合治理。按照“突出重點、逐步推進、分步實施”的原則，逐步加大中央和地方水土流失重點治理投入，優(yōu)先對水土流失嚴(yán)重、人口密集、對群眾生產(chǎn)生活和經(jīng)濟社會發(fā)展影響較大的區(qū)域進行綜合整治。結(jié)合長江上中游、黃河上中游、西南石漠化地區(qū)、東北黑土區(qū)等重點區(qū)域及山洪地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的水土流失防治，以小流域為單元，以坡耕地改造為突破口，配合溝道整治工程和適當(dāng)?shù)男⌒托钏Ｍ凉こ?，力爭?0年時間優(yōu)先在山區(qū)建設(shè)1億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，從源頭上控制水土流失，改善當(dāng)?shù)氐幕旧a(chǎn)條件，為守住國家18億畝耕地紅線做出貢獻，保障糧食安全，改善人居環(huán)境，保障飲水安全。
堅持因地制宜，積極探索分區(qū)分類治理有效途徑。水土流失防治工作必須因地制宜，分類指導(dǎo)。東北黑土區(qū)，治理措施以改變耕作方式、控制溝道侵蝕為重點。北方土石山區(qū)，治理措施以梯田、條田建設(shè)為突破口，改造坡耕地，同時有針對性地推行節(jié)水型水土保持耕作措施。黃土高原區(qū)，應(yīng)將多沙粗沙區(qū)作為重中之重，治理措施以梯田、壩地建設(shè)為主，大力促進生態(tài)自然修復(fù)，積極開展溝壑區(qū)溝道治理。北方農(nóng)牧交錯區(qū)，應(yīng)以恢復(fù)植被為主，建設(shè)生態(tài)屏障，保護涵養(yǎng)水源，重點是調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，退耕還草，有計劃地建設(shè)人工草場。長江上游及西南諸河區(qū)，重點是控制坡耕地水土流失，鞏固退耕還林成果，大力開展小流域綜合治理，形成綜合防治體系。西南巖溶區(qū)，重點是搶救土地資源，應(yīng)緊緊抓住基本農(nóng)田建設(shè)這個關(guān)鍵，有效保護和可持續(xù)利用水土資源，提高環(huán)境承載力。南方紅壤區(qū)，應(yīng)合理利用水土資源，發(fā)展特色經(jīng)濟，積極退耕還林還草和生態(tài)自然修復(fù)，加強崩崗治理。西北草原區(qū)，應(yīng)加強對水資源的管理和合理利用，控制地下水位的下降，重點治理主要風(fēng)沙源區(qū)。
堅持尊重規(guī)律，充分發(fā)揮生態(tài)的自然修復(fù)能力。在人口密度小、降雨條件適宜、水土流失比較輕微的地區(qū)，特別是廣大的西北草原區(qū)、南方雨熱條件適宜的山丘區(qū)及其他人口壓力較小的地區(qū)，通過采取封育保護、封山禁牧、輪牧輪封，推廣沼氣池、省柴灶、節(jié)能灶，以電代柴、以煤代柴、以氣代柴等人工輔助措施，減輕生態(tài)壓力，促進大范圍生態(tài)自然恢復(fù)和改善。在人口密度相對較大、水土流失較為嚴(yán)重的地區(qū)，也要把人工治理與自然修復(fù)有機結(jié)合起來，實行“小治理、大封禁”，“小開發(fā)、大保護、以小促大”。在水土流失特別嚴(yán)重、生態(tài)極端惡化的地區(qū)，應(yīng)大力推進生態(tài)移民，減小生態(tài)壓力，使生態(tài)得以休養(yǎng)生息。
三、大力推進“十二五”水土保持生態(tài)建設(shè)
國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要已批準(zhǔn)通過，水利改革發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)已經(jīng)明確，新《水土保持法》正在深入貫徹，我們要抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，切實抓好以下幾項工作。
強化政府責(zé)任。要全面落實地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制，建立健全考核獎懲制度，切實發(fā)揮政府在水土保持規(guī)劃的制定和執(zhí)行、資金投入保障等方面的主導(dǎo)作用。建立有效的水土保持協(xié)調(diào)機制，加強部門之間、行業(yè)之間的協(xié)調(diào)與配合，形成“水保搭臺、政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、全社會參與”的協(xié)作機制。
加大投入力度。要把水土保持生態(tài)建設(shè)納入公共財政框架，加大生態(tài)修復(fù)力度。同時，積極探索建立水土保持投融資機制，綜合運用財政轉(zhuǎn)移支付、水利建設(shè)基金、金融信貸、稅收調(diào)節(jié)、收益提取等辦法，推動水土保持投入多元化。以水電、煤炭、石油天然氣等為重點行業(yè)，逐步建立國家層面的水土保持補償機制。
夯實規(guī)劃基礎(chǔ)。各級水行政主管部門要按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類指導(dǎo)的原則，科學(xué)編制好規(guī)劃。以各地水土保持規(guī)劃為基礎(chǔ)，加快編制全國水土保持規(guī)劃，從國家經(jīng)濟社會發(fā)展大局出發(fā)，緊密結(jié)合國家、區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，科學(xué)確定水土保持發(fā)展目標(biāo)、總體布局、防治方略、重點項目和政策保障。
加強執(zhí)法檢查。以新水土保持法實施為契機，盡快啟動地方性水土保持法規(guī)的修訂工作，完善相關(guān)配套規(guī)章和規(guī)范性文件。扎實推進水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)，進一步加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，完善水土保持技術(shù)保障體系。進一步加大生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查力度，加大違法行為處罰力度，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。
狠抓宣傳教育。加強對水土保持工作人員和技術(shù)服務(wù)人員的集中培訓(xùn)，提高依法行政的能力和水平。面向各級黨政部門和相關(guān)重點行業(yè)，有針對性地對新法加以解讀，保障新法的各項規(guī)定、措施和制度落到實處。加強輿論宣傳，增強全民保護水土資源的意識和自覺性。
?。ㄗ髡撸簢曳姥纯购悼傊笓]部秘書長、水利部副部長）
